A502-1489/2010

Administracinė byla Nr. A502-1489/2010

Procesinio sprendimo kategorijos: 14.3.1; 14.3.3 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2010 m. gruodžio 16 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija,susidedanti iš teisėjų Anatolijaus Baranovo (kolegijos pirmininkas), Artūro Drigoto (pranešėjas) ir Romos Sabinos Alimienės,

sekretoriaujant Loretai Česnavičienei,

dalyvaujant pareiškėjui Č. K., pareiškėjo Č. K. atstovui advokatui D. V., atsakovo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos atstovei J. T., trečiojo suinteresuoto asmens Šiaulių miesto savivaldybės atstovei Ž. R., trečiųjų suinteresuotų asmenų E. P. ir R. B. atstovui advokatui M. B.,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Č. K. apeliacinį skundą dėl Šiaulių apygardos administracinio teismo 2009 m. lapkričio 16 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Č. K. skundą atsakovams Šiaulių rajono savivaldybės administracijai ir Šiaulių apskrities viršininko administracijai (teisių perėmėjas - Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos), tretieji suinteresuoti asmenys - Šiaulių miesto savivaldybė, V. S., V. S., E. P., R. B., S. V., M. F., Z. P., V. K., V. B., A. K. teisių perėmėjai - E. K. ir G. K., A. J., A. J., J. J., V. O., dėl Šiaulių rajono savivaldybės sprendimo, protokolo ir Šiaulių apskrities viršininko administracijos atsakymo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėjas skundu, kurį patikslino kreipėsi į Šiaulių apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. rugpjūčio 28 d. sprendimą Nr. T-229 „Dėl Šiaulių miesto kapinių detaliojo plano tvirtinimo Daušiškių kaime, Šiaulių kaimiškojoje seniūnijoje, Šiaulių rajone", panaikinti Šiaulių rajono savivaldybės 2008 m. birželio 17 d. Nuolatinės statybos komisijos kompleksinio derinimo protokolą Nr. 89, panaikinti 2008 m. liepos 10 d. Šiaulių apskrities viršininko administracijos atsakymą Nr. S3-583-K-(1.22).

Nurodė, kad Šiaulių rajono savivaldybės patvirtintas 53 ha (174 ha su sanitarine apsaugos zona) Šiaulių miesto kapinių Daušiškių kaime, Šiaulių kaimiškojoje seniūnijoje, Šiaulių rajone detalusis planas (toliau - ir Detalusis planas) neatitinka nuo 2008 m. kovo 1 d. įsigaliojusio Lietuvos Respublikos žmonių palaikų laidojimo įstatymo (toliau - ir ŽPLĮ) 24 straipsnio 1 dalyje nustatytų steigiamų naujų kapinių ploto reikalavimų.

Pažymėjo, kad Detaliojo plano 2006 m. rugpjūčio 8 d. Planavimo sąlygų sąvadas Nr. 1PS-456 (toliau - ir Sąvadas), įsigaliojus ŽPLĮ nebuvo patikslintas. Jis, kaip pačiame Sąvade ir nurodyta, galiojo iki 2008 m. rugpjūčio 7 d., todėl 2008 m. rugpjūčio 28 d. Šiaulių rajono savivaldybės sprendimas priimtas jau nebegaliojant Sąvadui.

Pareiškėjas nesutiko su ŠAVA pateiktu 2008 m. liepos 10 d. atsakymu į jo 2008 m. birželio 20 d. pateiktą skundą dėl Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus atsakymo į pastabas dėl Detaliojo plano rengimo.

Nurodė, kad 2006 m. rugpjūčio 8 d. išduotas Sąvadas Detaliajam planui rengti neatitinka 2006 m. kovo 30 d. Šiaulių rajono savivaldybės tarybos sprendimu patvirtinto kapinių vietos parinkimo specialiojo plano (toliau - ir Specialusis planas) bei 2006 m. gegužės 31 d. - 2006 m. birželio 27 d. laikotarpiu 5 skirtingų institucijų išduotų Detaliojo plano planavimo sąlygų (ploto bei žemės nuosavybės požiūriu), be to, ir šios planavimo sąlygos taip pat neatitiko Specialiojo plano sprendinio - 35 ha ploto teritorijos (siūloma 40 ha). Pabrėžė, kad Specialiajame plane parinkta ir grafiškai bei raštu išreikšta apie 35 ha teritorija nelietė pareiškėjo valdomo 5 ha žemės sklypo: Specialiajame plane išnagrinėtos teritorijos riba baigėsi už dviejų sklypų (Nr. 18 ir 22) iki pareiškėjo sklypo, tai yra už 350 metrų nuo jo, todėl 2006 m. spalio 27 d. sutartimi įsigydamas šį sklypą, jis neturėjo jokio pagrindo baimintis, kad ateityje jam bus taikomi kokie nors apribojimai, tokie kaip pagal teisės aktus privaloma 300 m sanitarinė apsaugos zona, draudžianti statyti joje gyvenamuosius namus. Rengiant Detalųjį tų pačių kapinių planą, jame aptariama teritorija staiga ėmė ribotis su pareiškėjo sklypu, priartinant bei pritaikant minėtą zoną pareiškėjo sklypui. Pareiškėjas pažymėjo, kad planuoja savo sklype apsigyventi ir statytis namus, tuo tikslu dar 2007 m. lapkričio 14 d. yra pateikęs prašymą pakeisti jo sklypo paskirtį į gyvenamąją, padalinti jį į kelis sklypus, ko nebus įmanoma padaryti, patvirtinus parengtą Detalųjį planą.

Nurodė, kad parengtas Detalusis planas iš dalies neatitinka (yra per didelis) nei Specialiojo plano, nei 2008 m. liepos 3 d. Šiaulių rajono savivaldybės tarybos sprendimu patvirtinto Šiaulių rajono bendrojo plano (toliau - ir Bendrasis planas). Pažeidžiant Specialiuoju planu apibrėžtas ribas bei sąlygas, Detalusis planas buvo rengiamas daug didesnei nei rezervuota teritorijai. Be to, pažymėjo, kad ŠAVA teiginys skundžiamame 2008 m. liepos 10 d. atsakyme, jog „Detaliuoju planu nagrinėjama teritorija yra numatyta patvirtintame Šiaulių rajono savivaldybės bendrajame plane" liečia tik Specialiuoju planu patvirtintą 35 ha teritoriją, kuri pareiškėjo interesų nepažeidžia.

Pabrėžė, kad 2008 m. balandžio 10 d. iš naujo svarstant su visuomene Detaliojo plano sprendinius, jau galiojo 2008 m. kovo 1 d. įsigaliojęs ŽPLĮ, todėl Šiaulių rajono savivaldybė privalėjo taikyti galiojantį įstatymą taip, kaip ir kitus teisės aktus, kadangi įstatymas nenumato jokių jo taikymo išimčių vykdomoms teritorijų planavimo procedūroms. Tokiu būdu atsakovas Šiaulių rajono savivaldybė negalėjo nežinoti apie įsigaliojusį įstatymą ir juo nustatytus apribojimus, tačiau 2008 m. birželio 17 d. protokolu Nr. 89 nutardama „derinti detalųjį planą", priėmė neteisėtą sprendimą.

Rėmėsi Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. gegužės 7 d. įsakymu Nr. D1-262 patvirtinto „Planavimo sąlygų teritorijų planavimo dokumentams rengti parengimo ir išdavimo tvarkos aprašo": 10-13 punktais ir nurodė, kad atsakovo Šiaulių rajono savivaldybės meras netinkamai suvokia tiek sąlygų, tiek jų sąvado keitimo pagrindus bei tvarką, nepagrįstai iškelia sąvadą ir sąlygas aukščiau už įsigaliojusį įstatymą.

Atsakovas Šiaulių rajono savivaldybė atsiliepime į skundą nurodė ir teismo posėdžio metu paaiškino, kad su skundu nesutinka ir prašė jo netenkinti.

Pažymėjo, kad Specialiajame plane yra rezervuojamas preliminarus plotas, kuris patvirtinamas konkrečiais sprendiniais - kokio dydžio bus tų kapinių rezervuotas sklypas. Pažymėjo, kad vėliau buvo nuspręsta padidinti kapinių plotą, atsižvelgus į viešąjį interesą. Įsigaliojus ŽPLĮ diskrecijos teise galima atsižvelgti į tą įstatymą arba neatsižvelgti. Šiuo atveju į įsigaliojusį įstatymą nebuvo atsižvelgta, kadangi reiktų vėl iš naujo suformuluoti naujas išdavimo sąlygas, nebūtų spėta parengti detaliųjų planų, o žmones pradėtų laidoti, nes dabartinėse Šiaulių miesto kapinėse jau nėra tam vietos. Nurodė, kad Detaliojo plano tvirtinimas susideda iš etapų (stadijų). Akcentavo, kad diskrecijos teise galima naudotis tik rengimo stadijoje, todėl šiuo atveju jau nebuvo galima atsižvelgti į įsigaliojusį ŽPLĮ, nes jau buvo baigiamosios proceso etapas. Baigiamasis etapas - tai viešas svarstymas, derinimas su institucijomis, ginčo nagrinėjimas. Derinimas su institucijomis vyksta visais atvejais ir prieš, ir po svarstymo su visuomene. Tai, kad 2008 m. vasario 29 d. buvo išduota neigiama išvada, nereiškia, kad tą baigiamąjį etapą reikia pakartoti, nes jis jau buvo prasidėjęs. Baigiamajame etape buvo trūkumų, kuriems ištaisyti buvo priimtas naujas 2008 m. birželio 17 d. protokolas, tačiau tai nesugrąžino viso proceso į prieš tai buvusį etapą. Pabrėžė, kad priimant Detalųjį planą, patvirtinusį sprendimą, Sąvadas neprivalėjo galioti, nes buvo baigiamoji stadija. Planavimo sąlygų sąvadas turi galioti iki baigiamosios stadijos, iki 2008 m. sausio 15 d. Todėl ŽPLĮ numatytas 40 ha plotas kapinėms šiuo atveju buvo neprivalomas. Šis įstatymas nėra draudimas steigti didesnės teritorijos nei 40 ha kapinių, kadangi tuo metu buvo atsižvelgta į viešą interesą. Nurodė, kad buvo vadovaujamasi teisingumo ir protingumo kriterijais. Sąvade pateikiama preliminari teritorija, kuri gali būti didinama ir konkrečiu atveju ji buvo padidinta, bet tai nereiškia, kad plotas būtų didinamas iki begalybės, tiesiog nebuvo apibrėžta, iki kiek galima padidinti. Pažymėjo, kad Sąvadas neturėjo tiesioginės įtakos pareiškėjo Č. K. teisėms bei teisėtiems interesams.

Atsakovas ŠAVA pateiktame atsiliepime į patikslintą skundą nurodė, kad su skundu nesutinka ir prašė jo netenkinti.

Pažymėjo, kad Detaliajam planui ŽPLĮ (įsigaliojo 2008 m. kovo 1 d.) 24 straipsnio 1 dalies reikalavimai netaikomi, nes Detalusis planas parengtas pagal 2006 m. rugpjūčio 8 d. Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus patvirtintą Savadą Nr. SPA-456. Patvirtinto Detaliojo plano sprendiniai neprieštarauja Specialiajam planui bei Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrajam planui. Pabrėžė, kad Č. K. priklausantis žemės ūkio paskirties sklypas patenka į Detaliajame plane nustatytą sanitarinę apsaugos zoną, kuri nustatyta vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1995 m. gruodžio 29 d. nutarimo Nr. 1640 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo" dalinio pakeitimo" 67 punktu ir Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2004 m. rugpjūčio 19 d. įsakymo Nr. V-586 „Sanitarinių apsaugos zonų ribų nustatymo ir režimo taisyklės" 30.1.1 punktu.

Nurodė, kad 2008 m. birželio 17 d. Šiaulių rajono savivaldybės Nuolatinės statybos komisijos derinimo protokolas Nr. 89 priimtas vadovaujantis Lietuvos Respubliko aplinkos ministro 2007 m. liepos 2 d. įsakymo Nr. D1-379 „Dėl aplinkos ministro 2004 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-696 „Dėl nuolatinės statybos komisijos pavyzdinių nuostatų patvirtinimo" pakeitimo" nustatyta tvarka. Atliekant Detaliojo plano projekto patikrinimą buvo vadovaujamasi tik galiojančiais teisės aktais ir nustatyta, kad projektas parengtas pagal įstatymuose numatytus reikalavimus, rengimo procedūrų pažeidimų nerasta, todėl 2008 m. liepos 10 d. buvo išduotas teritorijų planavimo dokumento patikrinimo aktas Nr. SA-155 su teigiama patikrinimo išvada. Nurodė, kad ŠAVA 2008 m. liepos 10 d. atsakymas Nr. S3-583-K-(1.22.) yra atsakymas į pareiškėjo skundą ir jo panaikinimas nesukelia teisinių pasekmių kitiems rašte nurodytiems administraciniams aktams, kurių teisėtumas galėtų būti sprendžiamas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teiseno įstatymo (toliau - ABTĮ) 33 straipsnyje nustatyta tvarka. Pažymėjo, jog atsakyme pareiškėjui buvo paaiškinta, kad išduotos planavimo sąlygos ir planavimo sąlygų sąvadas Detaliajam planui rengti neprieštarauja teisės aktų reikalavimams, o Detaliojo plano sprendiniai neprieštarauja patvirtintam Specialiajam planui bei patvirtintam Bendrajam planui. Pažymėjo, kad Specialusis ir Bendrasis planai nesprendė kapinių sklypo ribų dydžio, nes sklypo ribos bei naudojimo veiklos plėtojimo sąlygos kapinėms, kaip ir apibrėžia įstatymas, buvo nustatytos Detaliuoju planu.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Šiaulių miesto savivaldybė atsiliepime į skundą nurodė, o jo atstovė teismo posėdžio metu paaiškino, kad su patikslintu skundu nesutinka.

Pažymėjo, kad Šiaulių miesto kapinių vietos parinkimo Specialiuoju planu buvo tik parinkta vieta (teritorija) Šiaulių miesto kapinėms, apie tai byloja ir pats Specialiojo plano pavadinimas, ir suformuotas preliminarus žemės sklypas (apie 35 ha). Šiaulių miesto kapinių ir sanitarinės apsaugos zonos tikslaus ploto klausimas buvo sprendžiamas Detaliuoju planu. Rėmėsi Teritorijų planavimo įstatyme įvardytomis specialiojo plano, detaliojo plano ir detaliojo planavimo sąvokomis bei to paties įstatymo 19 straipsnio 2 dalies 1 punkte įtvirtintais detaliojo planavimo uždaviniais ir padarė išvadą, kad Detaliuoju planu nagrinėjant Specialiuoju planu rezervuotą teritoriją, šis plotas galėjo ir padidėti. Nurodė, kad pareiškėjo argumentas, jog rengiant ir patvirtinant Detalųjį planą nebuvo atsižvelgta į įsigaliojusį ŽPLĮ yra nepagrįstas ir neteisingas, nes buvo vadovautasi principu, kad įstatymas atgal negalioja. Šis principas teisinio reguliavimo subjektams suteikia aiškumo. Pasikeitus įstatymo nuostatoms, atitinkamai iki tol įstatymui įsigaliojus, atlikti veiksmai neturi būti keičiami.

Tretieji suinteresuoti asmenys V. S., E. P. ir R. B. atsiliepime į patikslintą skundą nurodė, kad su patikslintu skundu nesutinka.

Pažymėjo, kad Detaliojo plano Planavimo sąlygų sąvadas Nr. 1PS-456 buvo išduotas 2006 m. rugpjūčio 8 d., tuo metu negaliojo ŽPLĮ (įsigaliojo 2008 m. kovo 1d.), todėl šio įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje nustatyti reikalavimai steigiamų naujų kapinių plotui, konkrečiu atveju neturi jokios reikšmės. Pabrėžė, kad buvo susidurta su žmonių laidojimo problema tiek miesto, tiek rajono teritorijoje. Suprantama, kokios priežastys galėjo būti vertintinos kaip objektyvios, dėl ko Planavimo sąlygų sąvadas nebebuvo keičiamas.

Rėmėsi Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 27 punktu ir nurodė, kad Specialusis planas numato, kokios yra tendencijos ir kokioms reikmėms bus naudojama viena ar kita teritorija, tačiau neapibrėžiant tiksliai konkrečių kiekvieno sklypo ribų ir nenumatant konkrečiai, naudojimo reikmių. Galutinio etapo metu visi Detaliojo plano sprendiniai buvo suderinti institucijų, išdavusių tas sąlygas.

Tretieji suinteresuoti asmenys V. S., M. F., V. K., V. B. atsiliepimų nepateikė, teismo posėdžio metu paaiškino, kad su skundu nesutinka ir prašė jo netenkinti.

Tretieji suinteresuoti asmenys S. V., Z. P., A. J., V. O., A. J., J. J., E. K., G. K. atsiliepimų nepateikė, teismo posėdyje nedalyvavo.

II.

Šiaulių apygardos administracinis teismas 2009 m. lapkričio 16 d. sprendimu pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Rėmėsi Teritorijų planavimo įstatymu ir Detaliųjų planų rengimo taisyklėmis, patvirtintomis Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. gegužės 3 d. įsakymu Nr. D1-239 (toliau tekste - ir Taisyklės), reglamentuojančiais detaliojo teritorijų planavimo procesą ir nurodė, kad detaliojo teritorijų planavimo procesą sudaro etapai (parengiamasis; teritorijų planavimo dokumento rengimo; sprendinių pasekmių vertinimo; baigiamasis), kurių metu atliekami kiekvienam etapui privalomi veiksmai ir procedūros, nurodytos minėtose teisės normose.

Pažymėjo, kad 2006 m. rugpjūčio 8 d buvo patvirtintas Planavimo sąlygų sąvadas, kuriame numatyta, jog planuojamas teritorijos orientacinis plotas yra 53 ha (174 ha su sanitarine apsaugos zona). Rėmėsi Planavimo sąlygų teritorijų planavimo dokumentams rengti parengimo ir išdavimo tvarkos aprašo (toliau tekste - ir Tvarkos aprašas) 12 punktu ir nurodė, kad sąlygos gali būti keičiamos ir papildomos planavimo organizatoriaus iniciatyva, kai teritorijų planavimo dokumento rengimo procesas nėra baigtas. Nustatė, kad 2008 m. sausio 15 d. Nuolatinėje statybos komisijoje, sudarytoje 2007 m. vasario 15 d. Šiaulių rajono savivaldybės tarybos sprendimu Nr. T-8, buvo suderintas Detalusis planas. 2008 m. vasario 29 d. ŠAVA Teritorijų planavimo ir valstybinės priežiūros departamentas patikrinęs Detaliojo plano projektą konstatavo, kad Detaliojo plano viešo svarstymo atliktos procedūros neatitinka Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. kovo 14 d. nutarimu Nr. 247 patvirtintų „Visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese nuostatų" 8 ir 9 punktų reikalavimų, ir pateikė neigiamą patikrinimo išvadą. ŠAVA pasiūlė planavimo organizatoriui nustatyta tvarka pakartotinai atlikti Detaliojo plano parengtų sprendinių viešą svarstymą su visuomene, suderinti Nuolatinėje statybos komisijoje ir Detaliojo plano projektą pateikti tikrinti pakartotinai. Remdamasis Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 5 dalimi, pažymėjo, kad Detaliojo plano viešas svarstymas su visuomene, derinimas Nuolatinėje statybos komisijoje ir tikrinimas yra baigiamasis detaliojo planavimo etapas.

Nusprendė, kad ŠAVA 2008 m. vasario 29 d. pateikdama neigiamą išvadą ir pasiūlydama pakartotinai atlikti viešą svarstymą su visuomene bei atlikti kitus veiksmus, detaliojo planavimo proceso nesugrąžino į ankstesnį etapą. Atsižvelgdamas į tai, konstatavo, kad iki ŽPLĮ įsigaliojimo Daušiškių kapinių detaliojo planavimo procesas buvo perėjęs į baigiamąjį etapą, o planavimo sąlygos po 2008 m. kovo 1 d., atsižvelgiant į įsigaliojusias ŽPLĮ nuostatas, negalėjo būti keičiamos, todėl padarė išvadą, kad planavimo sąlygų sąvadas atitinka Tvarkos aprašo reikalavimus. Pabrėžė, kad tvirtinant planavimo sąlygų sąvadą ir iki teritorijų planavimo dokumento rengimo proceso etapo pabaigos ŽPLĮ nuostatos dar nebuvo įsigaliojusios, todėl pagal planavimo sąlygų sąvadą buvo galima rengti Detalųjį planą kapinėms, kurių plotas didesnis nei 40 ha, o išduotos planavimo sąlygos neprieštaravo išdavimo metu galiojusioms įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatoms.

Akcentavo, kad planavimo sąlygų sąvade nenurodžius tikslaus ploto, o nurodžius, kad tai „orientacinis" plotas, galima daryti išvadą, kad detaliojo planavimo procese šis plotas gali būti keičiamas atsižvelgiant į įvairias aplinkybes. Pažymėjo, kad Nuolatinėje statybos komisijoje yra visų institucijų, kurios išdavė planavimo sąlygas, atstovai, kurie suderino detalųjį planą, patvirtindami, kad parengtas detalusis planas atitinka planavimo sąlygų sąvade išduotasplanavimo sąlygas, o tuo pačiu patvirtino tokį kapinių plotą, kuris suderintas sprendiniais.

Pirmosios instancijos teismas vadovavosi Tvarkos aprašo 10 punktu, Detaliųjų planų rengimo taisyklių 37 punktu,Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. balandžio 23 d. įsakymu Nr. D1-200 patvirtinto „Teritorijų planavimo dokumentų tikrinimo tvarkos aprašo" 1, 3, 19 ir 20 punktais bei atmetė pareiškėjo ir jo atstovo argumentą, jog 2008 m. rugsėjo 28 d. Šiaulių rajono savivaldybės tarybos sprendimas Nr. T-229 neteisėtas, nes priimtas pasibaigus planavimo sąlygų sąvado galiojimo terminui. Nurodė, kad tvirtinant Detalųjį planą turi galioti patikrinimo aktas su teigiama išvada, o planavimo sąlygų sąvado galiojimo terminas neturi būti pasibaigęs, gavus neigiamą patikrinimo išvadą, taisant nurodytus esminius trūkumus. Nagrinėjamu atveju teismas nustatė, kad planavimo sąlygų sąvadas galiojo iki 2008 m. rugpjūčio 7 d. ŠAVA gavusi Detaliojo plano projektą po esminių trūkumų ištaisymo, 2008 m. liepos 10 d. surašė patikrinimo aktą Nr. SA-155 ir pateikė teigiamą išvadą. Patikrinimo aktas galiojo vienerius metus nuo jo patvirtinimo dienos, tai yra tvirtinant Detalųjį planą ŠAVA patikrinimo aktas buvo galiojantis.

Nurodė, kad 2006 m. vasario 23 d. Šiaulių miesto savivaldybės tarybos sprendimu Nr. T-57 buvo pritarta Specialiajam planui Šiaulių miesto kapinių vietai parinkti, kuris Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2006 m. kovo 30 d. sprendimu Nr. T-49 buvo patvirtintas. 2008 m. liepos 3 d. Šiaulių rajono savivaldybės tarybos sprendimu buvo patvirtintas Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrasis planas.

Rėmėsi Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnyje pateiktomis detaliojo plano, detaliojo teritorijų planavimo, specialiojo plano (projekto), specialiojo teritorijų planavimo, bendrojo plano, bendrojo(generalinio) plano, bendrojo teritorijų planavimo sąvokomis ir nurodė, kad tiek bendrasis, tiek ir specialusis planas nėra skirti formuoti konkrečius žemės sklypus ir apibrėžti sklypų ribas, jais numatomos ar rezervuojamos teritorijos ar numatomi objektai visuomenės poreikiams tenkinti. Pabrėžė, kad minėtais Šiaulių miesto savivaldybės tarybos sprendimais patvirtintu Specialiuoju planu buvo numatyta vieta Šiaulių miesto kapinėms, nenustatant konkrečių ribų, todėl negalima teigti, kad Bendruoju ar Specialiuoju planu buvo suformuotas sklypas Šiaulių miesto kapinėms. Pažymėjo, kad tai, jog Specialiajame plane ir Bendrajame plane kapinių teritorijos plotas pažymėtas mažesnis ir nesutampa su Detaliuoju planu patvirtintu kapinių plotu neturi reikšmės, nes būtent Detaliuoju planu ir buvo nustatytos tikslios kapinių sklypo ribos.

Atsižvelgęs į išdėstytus argumentus, pirmosios instancijos teismas padarė išvadą, kad Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. rugpjūčio 28 d. sprendimas Nr. T-229 patvirtinti sklypo suformavimo Šiaulių miesto kapinėms įrengti Detalųjį planą, priimtas nepažeidžiant priėmimo procedūrų bei teisės aktų reikalavimų, todėl naikinti jo nėra pagrindo. Kadangi minėtas sprendimas priimtas nepažeidžiant teisės aktų reikalavimų, pareiškėjo ir jo atstovo skundžiami iki šio sprendimo priimti procedūriniai dokumentai - Šiaulių rajono savivaldybės 2008 m. birželio 17 d. Nuolatinės statybos komisijos kompleksinio derinimo protokolas Nr. 89 ir 2008 m. liepos 10 d. Šiaulių apskrities viršininko administracijos atsakymas Nr.S3-583-K-(1.22) - yra teisėti ir jų naikinti nėra pagrindo. Šiaulių rajono savivaldybės 2008 m. birželio 17 d. Nuolatinės statybos komisijos kompleksinio derinimo protokolas Nr. 89 surašytas, laikantis Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. gruodžio 28 d. įsakymu Nr. D1-696 patvirtintų „Nuolatinės statybos komisijos pavyzdinių nuostatų" reikalavimų. Suderinus Detalųjį planą Nuolatinėje statybos komisijoje, jis buvo pateiktas patikrinimui ŠAVA. ŠAVA Teritorijų planavimo valstybinės priežiūros skyrius, patikrinęs Detalųjį planą, surašė patikrinimo aktą ir pateikė teigiamą išvadą. Taip pat į pareiškėjo pateiktą skundą atsakė 2008 m. liepos 10 d. raštu Nr. S3-583-K-(1.22), kuriame nurodė, kad rengiant Detalųjį planą pažeidimų nenustatyta. Atsakymas yra motyvuotas, atsakyta pareiškėjui nepažeidžiant Teritorijų planavimo įstatymo 32 straipsnio 2 dalies bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 31 straipsnyje nustatytų terminų. Atsakyme aiškiai ir išsamiai, vadovaujantis galiojančiais įstatymais, reglamentuojančiais detaliojo planavimo procedūras ir klausimus, atsakyta į visus pareiškėjo suformuluotus klausimus.

III.

Pareiškėjas apeliaciniu skundu prašo Šiaulių apygardos administracinio teismo 2009 m. lapkričio 16 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą - skundą patenkinti.

Pareiškėjas apeliaciniame skunde nurodo, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai taikė teisės normas, sprendime padarė nepagrįstas išvadas, neargumentuotai atmetė jo paaiškinimus bei kitus įrodymus, dėl ko teismo sprendimas neatitinka ABTĮ 86 straipsnio reikalavimų. Apeliacinį skundą grindžia šiais argumentais:

1. Dėl ŽPLĮ taikymo

Nurodo, kad teismas padarė nemotyvuotą ir neargumentuotą išvadą, jog Planavimo sąlygų sąvadas atitinka Planavimo sąlygų teritorijų planavimo dokumentams rengti parengimo ir išdavimo tvarkos aprašo reikalavimus, kadangi Planavimo sąlygų sąvadas išduotas 2006 m. rugpjūčio 8 d., pakartotinis detaliojo plano svarstymas su visuomene vyko 2008 m. balandžio 10 d., o Protokolas su teigiama išvada surašytas 2008 m. birželio 17 d.

Pabrėžia, kad nei skunde nei teismo posėdžio metu nebuvo siekiama nuginčyti Planavimo sąlygų sąvado, todėl teismas nepagrįstai sprendė nepareikštą reikalavimą dėl planavimo sąlygų sąvado panaikinimo, ir taip išėjo už bylos nagrinėjimo ribų bei neteisėtai atmetė jo reikalavimą panaikinti Šiaulių rajono savivaldybės sprendimą, prieštaraujantį ŽPLĮ ir Teritorijų planavimo įstatymo nuostatoms.

Pažymi, kad teismas teisingai pastebėjo, jog detalieji planai negali būti rengiami, jeigu planavimo tikslai prieštarauja įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimams, tačiau netaikė šios įstatymo nuostatos tiesiogiai nagrinėjamoje byloje.

2. Dėl kapinių ploto neteisėto didinimo bei protokolo neteisėtumo argumentų

Pažymi, kad teismas nepagrįstai vertino atsakovo diskrecijos teisę savarankiškai nustatyti „orientacinio 53 ha" ploto didinimo ribas, kaip absoliučią, nevaržomą jokių objektyvių kriterijų ar teisės normų. Pabrėžia, kad atsakovai nepateikė jokių duomenų, dėl ko yra būtina keisti 2006 m. kovo 30 d. patvirtinto Specialiojo plano sprendinius (35 ha) bei 2006 m. rugpjūčio 8 d. Planavimo sąlygų sąvade nurodytą kitą ploto dydį (53 ha). Nesant tokių duomenų, neaiški atsakovų ir teismo pozicija, iki kiek galima didinti „orientacinį" teritorijos plotą

Pabrėžia, kad teismas nepagrįstai nurodė, jog orientacinis plotas gali būti keičiamas, atsižvelgiant į įvairias aplinkybes, tačiau ar tos aplinkybės egzistavo ir kokios jos turėtų būti, kad plotą būtų galima keisti, teismas neįvardino, tuo pažeisdamas ABTĮ 87 straipsnio nuostatas.

Nesutinka su teismo sprendime padaryta išvada - „Nuolatinėje statybos komisijoje 2008 m. birželio 17 d. dalyvavo visų institucių, išdavusių planavimo sąlygas atstovai, kurie suderino detalųjį planą, taip patvirtindami, kad jis atitinka sąvade išduotas planavimo sąlygas, o tuo pačiu patvirtino ir tokį kapinių plotą, kuris suderintas sprendiniais". Pažymi, kad Nuolatinėje statybos komisijoje nedalyvavo ir nebuvo atstovaujama pagrindinė Detaliojo plano užsakovė bei 2006 m. birželio 15 d. - 2006 m. gegužės 31 d. planavimo sąlygas išdavusi institucija Šiaulių miesto savivaldybė, taip pat 2006 m. birželio 20 d. planavimo sąlygas išdavusios Šiaulių rajono savivaldybės administracijos Šiaulių kaimiškosios seniūnijos atstovas. Šiaulių miesto savivaldybė kapinių ploto padidinimui pritarė tik vėliau, netiesiogiai, 2008 m. spalio 23 d. tarybos sprendimu Nr. T-334.

Pabrėžia, kad skundžiamas teismo sprendimas grindžiamas ne tik nenormine ir neaiškia teisine kalba, bet ir byloje nesančiais įrodymais.

Pažymi, kad vėlesnis planavimo sąlygų pakeitimas, panaikinimas ar kitoks modifikavimas Nuolatinėje statybos komisijoje jokiame teisės akte nenumatytas. Nuolatinėje statybos komisijoje turėtų būti tikrinama, ar detaliojo plano projekte numatyti sprendiniai atitinka iki planavimo pradžios išduotas planavimo sąlygas, galiojančių įstatymų reikalavimus bei specialiojo plano sprendinius. Nurodo, kad pirmosios instancios teismas nepasisakė dėl jo skunde nurodytų argumentų, t. y. ar Nuolatinė statybos komisija laikėsi Detaliųjų planų rengimo taisyklių 45 punkto ir Nuolatinės statybos komisijos pavyzdinių nuostatų, patvirtintų aplinkos ministro 2006 m. vasario 3 d. įsakymu Nr. D1-70 13 punkto reikalavimų.

3. Dėl 2006 m. kovo 30 d. patvirtinto Specialiojo plano ir 2008 m. liepos 3 d. patvirtinto Šiaulų rajono bendrojo plano galiojimo įtakos skundžiamo Šiaulių rajono savivaldybės tarybos sprendimo neteisėtumui

Remiasi Teritorijų planavimo įstatymo 19 straipsnio 2 dalies 1 punkte numatytais detaliojo teritorijų planavimo uždaviniais bei Dabartinės lietuvių kalbos žodyne pateikta žodžio „detalizuoti" reikšme ir pažymi, kad detalusis planas turėjo suskaidyti ir/ar tiksliai iki smulkmenų išnagrinėti, o ne padidinti specialiuoju ir bendruoju planu apimtą teritoriją. Pažymi, kad kapinių teritorija, lyginant su Specialiuoju ir Bendruoju planais, Šiaulių rajono savivaldybės sprendimu ir Detaliuoju planu buvo padidinta 87 procentais, o tai jau visiškai nauja objekto kokybė, kurios nenumatė Planavimo sąlygos bei galiojantys teisės aktai. Nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad Specialiajame, Bendrajame ir Detaliajame planuose esantis plotų nesutapimas yra nereikšmingas, ir nurodo, kad padarydamas tokią išvadą teismas neatsižvelgė į Teritorijų planavimo įstatymo nuostatas, kurių pagrindu spręstina, jog detalusis planas negali keisti sklypų plotų, o konkrečias sklypų ribas gali nustatinėti tik nepažeisdamas sklypų plotų dydžių.

Pažymi, kad nuo 2007 m. rudens Šiaulių rajono savivaldybė jam neleido keisti jo žemės sklypo paskirties, nors nei Bendrasis, nei kapinių Detalusis planai dar negaliojo.

Atsiliepime į apeliacinį skundą atsakovas Šiaulių rajono savivaldybės administracija prašo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsiliepime nurodo, kad ŽPLĮ įsigaliojo po planavimo sąlygų sąvado priėmimo, todėl jis negali būti taikomas šiam sąvadui, nes įstatymas atgal negalioja. Pažymi, jog Šiaulių rajono savivaldybė, priimdama ginčijamus teisės aktus vadovavosi dokumentais, patvirtinančiais, kad nėra teisės pažeidimų. Patvirtinto Detaliojo plano sprendiniai neprieštarauja patvirtintiems Specialiajam planui ir Bendrajam planui. Č. K. priklausantis žemės ūkio paskirties sklypas patenka į Detaliajame plane nustatytą sanitarinę apsaugos zoną, kuri nenustato apribojimų žemės ūkio paskirties sklypų savininkams toliau vystyti žemės ūkio veiklą, todėl apelianto teisėti lūkesčiai nenukentėjo, nes kai jis pirko žemę, jo lūkestis, kad jis galės pakeisti žemės paskirtį ir statytis namus buvo subjektyvus, o ne objektyvus. Dėl viešo intereso gynimo ginčydamas priimtus teisės aktus, apeliantas gali ginčyti tik ta dalimi, kiek šis interesas pažeidžia jo teises, o teisės statyti gyvenamuosius statinius toje teritorijoje jis neturėjo. Nurodo, kad dėl to, jog žemė pateko į sanitarinę zoną, apeliantas nuostolių nepatyrė, nes žemė nenuvertėjo. Pažymi, kad tuo atveju, jeigu teismas pripažintų, kad Šiaulių rajono savivaldybės administracija padarė pažeidimą, teismas turėtų pasisakyti dėl to, ar tinkamai buvo atlikta kontrolė ir kokia atsakomybė kyla dėl netinkamos kontrolės. Nesutinka su lingvistine žodžio „detalus" analize ir nurodo, kad nagrinėjamu atveju „detaliojo planavimo" sąvoka turėtų būti aiškinama taip, kaip ji apibrėžta įstatyme.

Nesutinka su tuo, kad apeliantas pirmosios instancijos teisme atsisakęs reikalavimų ir pakeitęs Šiaulių miesto savivaldybės procesinę padėtį iš atsakovo į trečiojo asmens, apeliacinėje instancijoje vėl Šiaulių miesto savivaldybę laiko atsakovu. Todėl mano, kad nesant apelianto prašymo pakeisti Šiaulių miesto savivaldybės procesinę padėtį, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo kompetencijai nepriklauso nagrinėti apeliacinio skundo dalį, susijusią su ginčijamais Šiaulių miesto savivaldybės priimtais teisės aktais.

Kiti atsakovo argumentai analogiški jo argumentams pateiktiems atsiliepime pirmosios instancijos teismui.

Atsakovas Šiaulių apskrities viršininko administracija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Nurodo, kad apelianto teiginys, jog Nuolatinėje statybos komisijoje nebuvo Šiaulių miesto savivaldybės atstovų bei Šiaulių rajono savivaldybės administracijos Šiaulių kaimiškosios seniūnijos atstovo suderinimo yra nepagrįstas, nes iš 2008 m. birželio 17 d. Nuolatinės statybos komisijos kompleksinio derinimo protokolo Nr. 89 matyti, jog Šiaulių miesto savivaldybei atstovavo ir Detalųjį planą suderino net du atstovai (E. B. ir V. J.), o Šiaulių rajono savivaldybės administracijos Šiaulių kaimiškosios seniūnijai atstovavo ir Detalųjį planą suderino S. V..

Remiasi Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 6 dalimi ir nurodo, kad Šiaulių rajono savivaldybės administracija pagrįstai netenkino 2007 m. lapkričio 14 d. Č. K. prašymo ir neperdavė apeliantui detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų bei neleido keisti žemės sklypo paskirties, nes 2006 m. rugpjūčio 8 d. buvo išduotas planavimo sąlygų sąvadas Nr. SPA-456 ir prasidėjęs detaliojo plano rengimo procesas.

Kiti atsakovo atsiliepime į apeliacinį skundą pateikti argumentai analogiški atsiliepime pirmosios instancijos teismui pateiktiems argumentams.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Šiaulių miesto savivaldybė atsiliepime į apeliacinį skundą prašo apeliacinį skundą atmesti ir pateikia analogiškus atsiliepime pirmosios instancijos teismui nurodytus argumentus.

Tretieji suinteresuoti asmenys V. S., E. P. ir R. B. atsiliepimuose į apeliacinį skundą prašo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Sutinka su pirmosios instancijos teismo argumentais ir padarytomis išvadomis.

Tretieji suinteresuoti asmenys E. P. ir R. B. papildomai nurodo, kad apeliantas apeliacinį skundą grindžia argumentais, kurie nėra susiję su jo paties asmeninėmis teisėmis, tokiu būdu apeliaciniu skundu Č. K. gina ne savo, o viešąjį interesą, ką remiantis galiojančiais teisės aktais, gali daryti tik tam įgaliotos institucijos.

Tretieji suinteresuoti asmenys V. S., M. F., V. K., V. B., S. V., Z. P., A. J., V. O., A. J., J. J., E. K., G. K. atsiliepimų į apeliacinį skundą nepateikė.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Apeliacinis skundas tenkinamas.

Byloje kyla ginčas dėl Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. rugpjūčio 28 d. sprendimo Nr. T-229 „Dėl Šiaulių miesto kapinių detaliojo plano tvirtinimo Dausiškių kaime, Šiaulių kaimiškojoje seniūnijoje, Šiaulių rajone", kuriuo nuspręsta tvirtinti sklypo suformavimo Šiaulių miesto kapinėms įrengti (keičiant pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį, nustatant naudojimo būdą ir pobūdį bei teritorijos tvarkymo ir naudojimo režimus) Dausiškių kaime, Šiaulių kaimiškojoje seniūnijoje, Šiaulių rajone, detalųjį planą, Šiaulių rajono savivaldybės Nuolatinės statybos komisijos 2008 m. birželio 17 d. kompleksinio derinimo protokolo Nr. 89 bei dėl Šiaulių apskrities viršininko administracijos 2008 m. liepos 10 d. Č. K. pateikto atsakymo Nr. S3-583-K-(1.22) teisėtumo ir pagrįstumo.

Dėl pareiškėjo teisės kreiptis į teismą

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teiseno įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Šia teisės norma yra įtvirtinta bendro pobūdžio taisyklė, nustatanti dvi prielaidas atsirasti asmens subjektinei teisei - teisei kreiptis į administracinį teismą teisminės gynybos, o būtent - besikreipiančio asmens suinteresuotumas bei jo teisės ar įstatymo saugomo intereso pažeidimas. Teismų praktikoje asmens suinteresuotumas yra aiškinamas kaip subjekto materialinis teisinis suinteresuotumas, t. y. asmuo turi turėti aiškiai identifikuotą suinteresuotumą apginti materialinės teisės normų saugomą teisę ar interesą ( Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėje byloje Nr. A3-170/2004 ).

Byloje nustatyta, kad skundžiamu Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. rugpjūčio 28 d. sprendimu Nr. T-229 buvo patvirtintas sklypo suformavimo Šiaulių miesto kapinėms Dausiškių kaime, Šiaulių rajone, įrengti detalusis planas, kuris buvo parengtas pagal Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2006 m. rugpjūčio 8 d. patvirtintą Planavimo sąlygų savadą Nr. SPA-456. Iš Detaliojo plano matyti, jog Č. K. priklausantis žemės ūkio paskirties žemės sklypas patenka į Detaliajame plane nustatytą sanitarinę apsaugos zoną, kuri nustatyta vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1995 m. gruodžio 29 d. nutarimo Nr. 1640 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo" dalinio pakeitimo" 67 punktu ir Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2004 m. rugpjūčio 19 d. įsakymo Nr. V-586 „Sanitarinių apsaugos zonų ribų nustatymo ir režimo taisyklėmis" (toliau - ir SAZ ribų nustatymo ir režimo taisyklės). Remiantis SAZ ribų nustatymo ir režimo taisyklių 4.11 punktu, SAZ - tai aplink stacionarų taršos šaltinį arba keletą šaltinių, taip pat šalia kelių esanti teritorija, kurioje dėl galimo neigiamo poveikio žmonių sveikatai galioja nustatytos specialiosios žemės naudojimo sąlygos. Tų pačių taisyklių 46 punkte nustatyta, jog SAZ teritorijoje negali būti statomi gyvenamieji namai, viešbučiai ar kiti trumpalaikio apgyvendinimo pastatai, švietimo, sveikatos priežiūros ir slaugos įstaigos, neturi būti įrengiamos vandenvietės, kurioms turi būti nustatytos sanitarinės apsaugos juostos, taip pat rekreacijos teritorijos ir pramoginių renginių atviri ar uždari statiniai. Pabrėžtina, kad ginčijamu administraciniu aktu patvirtintu sklypo Šiaulių miesto kapinėms įrengti detaliuoju planu pareiškėjo žemės sklypui buvo nustatytas specialus teritorijos tvarkymo režimas (Žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartį administracinėje byloje Nr. A5-693/2004). Tokiu būdu, t. y. nustačius SAZ, apribota pareiškėjo teisė jam priklausantį žemės sklypą naudoti pagal paskirtį: žemės ūkio paskirties žemėje ginčijamo sprendimo priėmimo metu nebuvo draudžiama sodybų ir ūkinės reikšmės gamybinių pastatų statyba (tuo metu galiojusios redakcijos Žemės įstatymo 25 straipsnis). Be to, tuo metu galiojusios redakcijos Žemės įstatymo 24 straipsnyje buvo numatyta žemės savininko teisė, įstatymų nustatyta tvarka pakeisti pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį. Ta aplinkybė, kad skundžiamu sprendimu buvo apribotos pareiškėjo teisės naudoti jam priklausantį žemės sklypą, įrodo ir tai, kad 2009 m. gegužės 8 d. Šiaulių rajono savivaldybės administracijos sprendimu Nr. SG-117(8.9) (b. l. 51, III tomas) pakartotinai buvo atsisakyta patenkinti pareiškėjo 2007 m. lapkričio 14 d. prašymą dėl detaliojo teritorijos planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo ir sutarties sudarymo žemės sklypo Dausiškių kaime pagrindinės tikslinės paskirties keitimui, statybos ir teritorijos tvarkymo reglamentų nustatymui, tuo pagrindu, jog ginčijamu atsakovo sprendimu buvo patvirtintas Detalusis planas. Dėl paminėtų aplinkybių konstatuotina, jog Č. K. turi teisę kreiptis į teismą ir turi materialinį teisinį suinteresuotumą dėl savo pažeistų teisių gynimo.

Dėl skundžiamų administracinių aktų teisėtumo

Bendrųjų, specialiųjų ir detaliųjų planavimo dokumentų rengimo, svarstymo, derinimo ir tvirtinimo sąlygas ir tvarką reglamentuoja Teritorijų planavimo įstatymas, Detaliųjų planų rengimo taisyklės ir kiti teisės aktai.

TPĮ (skundžiamų aktų priėmimo metu galiojusios redakcijos) 2 straipsnyje, be kitų sąvokų, pateikiamos bendrojo, specialiojo ir detaliojo teritorijų planavimo bei bendrojo, specialiojo ir detaliojo plano sąvokos. Bendrasis teritorijų planavimas - kompleksinis planavimas teritorijos erdvinio vystymo politikai, teritorijos naudojimo ir apsaugos prioritetams bei svarbiausioms tvarkymo priemonėms nustatyti. Specialusis teritorijų planavimas - atskiroms veiklos sritims reikalingų teritorijų erdvinio organizavimo, tvarkymo, naudojimo, apsaugos priemonių planavimas. Detalusis teritorijų planavimas - savivaldybės teritorijos dalių planavimas žemės sklypo riboms nustatyti, naudojimo ir veiklos jame plėtojimo sąlygoms nustatyti, pakeisti arba panaikinti. Bendrasis planas - teritorijų kompleksinio planavimo dokumentas, kuriame, atsižvelgiant į teritorijų planavimo lygmenis ir uždavinius, nustatyta planuojamos teritorijos vystymo erdvinė koncepcija ir teritorijos naudojimo bei apsaugos principai. Specialusis planas - teritorijų planavimo dokumentas, kuriame, atsižvelgiant į teritorijų planavimo lygmenis ir tikslus, nustatytos atskiroms veiklos sritims reikalingų teritorijų vystymo, infrastruktūros tvarkymo ir (ar) apsaugos kryptys, priemonės ir reikalavimai. Detalusis planas - teritorijų planavimo dokumentas, kuriame yra nustatytos žemės sklypų ribos, teritorijos tvarkymo ir naudojimo režimas.

Aiškindamas šias TPĮ nuostatas, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, jog bendrasis teritorijos planas iš esmės nustato teritorijos vystymo, naudojimo bei apsaugos principus (tam tikras elgesio taisykles), kuriais turi vadovautis visi planuojamos teritorijos nekilnojamojo turto savininkai, valdytojai ar naudotojai (individualiais požymiais neapibūdinti subjektai). Kadangi bendrasis teritorijos planas atitinka Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio 13 dalyje įtvirtintus norminio teisės akto požymius, jis yra laikytinas norminiu administraciniu aktu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis nutartys administracinėse bylose Nr. AS-115/2005, Nr. A17-301/2007; Nr. AS5-324/2007; Nr. AS146-213/2009; Nr. A442-654/2009).

Skirtingai nei bendrasis ar detalusis teritorijų planavimas, specialusis teritorijų planavimas pasižymi didele specialiojo teritorijų planavimo dokumentų, išvardintų TPĮ 15 straipsnio 1 dalyje, įvairove. Ši įvairovė lemia, jog specialusis teritorijų planavimo dokumentas pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką gali būti priskiriamas arba prie norminių, arba prie individualių administracinių aktų. Tai, ar konkretus specialiojo teritorijų planavimo dokumentas yra norminio ar individualaus pobūdžio, gali būti sprendžiama tik kiekvienu konkrečiu atveju, atsižvelgiant į šio dokumento reguliavimo apimtį ir jo pobūdį bei kitus kriterijus.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra konstatavęs, jog detalusis planavimo procesas visada nukreiptas į konkretų žemės sklypą ar jų grupes ir šio proceso metu detaliojo planavimo dokumentuose įtvirtinami nustatantys veiklos žemės sklype sąlygas, teises ir prievoles, sprendiniai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėje byloje Nr. A4-247/2005). Detaliuosiuose planuose neišreiškiamos abstrakčios bendrosios teisės normos (elgesio taisyklės), nes pirmiausia juose tiesiogiai nėra išreiškiami bendri nurodymai atitinkamai elgtis - šiais planais nustatomas tam tikros teritorijos juridinis statusas, kuris nėra nukreiptas į individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupę, bet yra susijęs su toje teritorijoje vykdomos veiklos tam tikrų sąlygų nustatymu. Visas detalusis planas (ar jo atskiros dalys) visada yra susijęs su konkrečiu, vietos požiūriu aiškiai nustatomu (identifikuojamu) sklypu (teritorija) ir nėra skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Detaliajame plane įtvirtintas teritorijos teisinis statusas susidaro iš dalių, susijusių su konkrečiais žemės sklypais (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartį administracinėje byloje Nr. A5-63/2003). Taigi, pagal formuojamą administracinių teismų praktiką, detalusis planas - individualus teisės aktas (taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėse bylose Nr. A11-787/2005; Nr. A556-128/2008).

Pabrėžtina, kad teritorijų planavimo dokumentai (bendrieji (generaliniai), specialiojo teritorijų planavimo dokumentai, detalieji planai,) sudaro atitinkamą hierarchinę struktūrą, kurią apsprendžia dokumento teisinis statusas, planavimo lygmuo, taip pat - suplanuotos teritorijos dydis bei sprendinių konkretizavimo lygis.

TPĮ 18 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad specialiųjų planų sprendiniai turi neprieštarauti įstatymais ar Vyriausybės nutarimais nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų reikalavimams, galiojantiems atitinkamo lygmens bendrojo teritorijų planavimo dokumentams, kitiems teisės aktams. TPĮ 24 straipsnio 4 dalyje nurodyta, jog detalieji planai, kurių numatomi sprendiniai neatitinka regiono ar rajono lygmens bendrųjų arba specialiųjų planų sprendinių, planavimo organizatoriaus pageidavimu rengiami kartu su bendrųjų ar specialiųjų planų (išskyrus žemės reformos žemėtvarkos projektų) sprendinių pakeitimais, jei sprendimą dėl sprendinių keitimo yra priėmusi šiuos planus tvirtinusi institucija. Šiuo atveju detalusis planas tvirtinamas po to, kai TPĮ ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka pakeičiami numatomų detaliojo plano sprendinių neatitinkantys teritorijų planavimo dokumentų (bendrųjų ir specialiųjų planų) sprendiniai. Pažymėtina, kad įstatymų leidėjas yra aiškiai nustatęs, jog specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai neturi prieštarauti atitinkamiems bendriesiems (generaliniams) planams, o detalieji planai - planuojamoje teritorijoje galiojantiems bendrojo ir (ar) specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams.

Iš bylos medžiagos matyti, jog 2006 m. kovo 7 d. teritorijų planavimo dokumento patikrinimo aktu Nr. SA-47 buvo konstatuota, jog Šiaulių miesto kapinių vietos parinkimo specialiojo plano projektas (planavimo tikslas - nustatyti urbanistiniu, ekonominiu, socialiniu, geologiniu, kraštovaizdžio bei infrastruktūros požiūriu optimaliausią teritoriją naujoms Šiaulių kapinėms įrengti, rezervuoti šią teritoriją miesto kapinių planavimui bei įrengimui, vertinant teritoriją Šiaulių rajono bendrojo plano sprendiniuose; suformuoti preliminarų žemės sklypą (apie 35 ha).) atitinka teritorijų planavimo normų sąvado reikalavimus, projekto rengimo procedūrų pažeidimų buvo nerasta ir buvo pasiūlyta Specialiojo plano projektą be apribojimų tvirtinti Šiaulių rajono savivaldybės taryboje (b. l. 98, II tomas). 2006 m. kovo 30 d. Šiaulių rajono savivaldybės tarybos sprendimu Nr. T-49 buvo patvirtintas specialusis planas Šiaulių miesto kapinių vietai parinkti (b. l. 78, II tomas).

Teisėjų kolegija nustatė, kad Šiaulių rajono savivaldybės administracija 2006 m. rugpjūčio 8 d. patvirtino planavimo sąlygų sąvadą Nr. SPA-456, kuriame nurodė, jog planavimo tikslas - parengti sklypo suformavimo Šiaulių miesto kapinėms įrengti keičiant pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį, nustatant naudojimo būdą ir pobūdį bei teritorijos tvarkymo ir naudojimo režimus, detalųjį planą (b. l. 73-77, II tomas). Sąvade taip pat nurodyta, jog vienas iš detaliojo plano rengimo pagrindų yra 2006 m. kovo 30 d. Šiaulių rajono savivaldybės tarybos sprendimas Nr. T-49 „Dėl specialiojo plano Šiaulių miesto kapinių vietai parinkti patvirtinimo" (b. l. 74, II tomas), tačiau pažymėtina, jog Sąvade kaip planuojamos teritorijos orientacinis plotas nurodoma jau 53 ha (174 ha su sanitarine apsaugos zona) (b. l. 73, II tomas), nors Sąvado prieduose - atskirų institucijų išduotose planavimo sąlygose - nurodomas pageidaujamas kapinių plotas - apie 35-40 ha (b. l. 84, 89, 90, 93-94, II tomas). Pažymėtina, jog pateikto derinti ir Nuolatinės statybos komisijos 2008 m. birželio 17 d. kompleksinio derinimo protokolu Nr. 89 (skundžiamu aktu) suderinto Šiaulių miesto kapinių Detaliojo plano projekto aiškinamajame rašte nurodyta, kad planuojama kapinių teritorija - 62,73 ha (bylos priedas - Detalusis planas, l. 11). ŠAVA 2008 m. liepos 10 d. teritorijų planavimo dokumento patikrinimo aktu Nr. SA-155 buvo konstatuota, jog detaliojo plano projekte rengimo procedūros pažeidimų nerasta, projektas atitinka teritorijų planavimo normų sąvado reikalavimus ir pasiūlyta planavimo organizatoriui Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktoriui tvirtinti detaliojo plano projektą TPĮ nustatyta tvarka (bylos priedas - Detalusis planas, l. 4). Skundžiamu Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. rugpjūčio 28 d. sprendimu Nr. T-229 toks Detalusis planas buvo patvirtintas.

Atsižvelgdama į aukščiau išdėstytas aplinkybes, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija konstatuoja, jog sklypo suformavimo Šiaulių miesto kapinėms įrengti Dausiškių kaime, Šiaulių kaimiškojoje seniūnijoje, Šiaulių rajone, detaliojo plano sprendiniai neatitinka specialiojo plano Šiaulių miesto kapinių vietai parinkti sprendinių, nes rengiant Detalųjį planą buvo pažeistos TPĮ 16 straipsnio 2 dalies ir 26 straipsnio 3 dalies bei aukščiau paminėtos TPĮ 24 straipsnio 4 dalies nuostatos. TPĮ 16 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog patvirtinto specialiojo plano sprendiniai yra privalomi planuojamai veiklai, taip pat jie nustato privalomus reikalavimus kitiems to paties ar žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentams rengti. TPĮ 26 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, jog detaliojo plano sprendiniai turi neprieštarauti įstatymais, Vyriausybės nutarimais nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų reikalavimams, galiojantiems savivaldybės teritorijos ir jos dalių bendrųjų, taip pat specialiųjų planų (išskyrus žemės reformos žemėtvarkos projektus, kurių sprendinius keičia detalieji planai) sprendiniams, kitiems teisės aktams.

Pažymėtina, jog tvirtinant Detalųjį planą (2008 m. rugpjūčio 28 d.) jau galiojo ir Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. liepos 3 d. sprendimu Nr. T-199 patvirtintas Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrasis planas (žr. /go.php/lit/Bendrasis_planas/509), tačiau sugretinus Bendrąjį ir Detalųjį planą, matyti, jog kapinių sklypai neatitinka.

Pabrėžtina, jog aplinkybės, kad Detaliuoju planu nustatytas kapinių sklypo plotas, lyginant jį su Specialijame ir Bendrajame planuose nustatytu, yra išplėstas, neginčijo ir atsakovai. Atkreiptinas dėmesys, kad šį faktą konstatavo ir pirmosios instancijos teismas, tačiau padarė nepagrįstą išvadą, jog tai, kad Specialiajame plane ir Bendrajame plane kapinių teritorijos plotas pažymėtas mažesnis ir nesutampa su Detaliuoju planu patvirtintu kapinių plotu, neturi reikšmės, nes būtent Detaliuoju planu ir buvo nustatytos tikslios kapinių sklypo ribos. Teisėjų kolegijos vertinimu, pirmosios instancijos teismas taip pat nepagrįstai nusprendė, jog Planavimo sąlygų sąvade nenurodžius tikslaus ploto, o nurodžius, kad tai „orientacinis" plotas, galima daryti išvadą, kad detaliojo planavimo procese šis plotas gali būti keičiamas atsižvelgiant į įvairias aplinkybes. Apeliacinės instancijos teismas sprendžia, jog tai, kad Sąvade nurodytas plotas buvo nurodytas kaip „orientacinis", nesudaro pagrindo išplėsti kapinių plotą beveik du kartus, lyginant jį su Specialiajame plane nustatytu preliminariu 35 ha plotu.

Be to, 2008 m. kovo 1 d. įsigaliojusio Žmonių palaikų laidojimo įstatymo 24 straipsnis nustatė imperatyvų reikalavimą naujų steigiamų kapinių plotui, t. y. plotas neturi būti didesnis kaip 40 ha, įskaitant bendrojo naudojimo želdynų užimtą plotą. Pažymėtina, jog šis teisės aktas galiojo tiek skundžiamu Nuolatinės statybos komisijos 2008 m. birželio 17 d. kompleksinio derinimo protokolu Nr. 89 derinant Detalųjį planą, tiek jį tvirtinant skundžiamu Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. rugpjūčio 28 d. sprendimu Nr. T-229, todėl ŽPLĮ 24 straipsnio nuostatų pažeidimas, tik papildomai įrodo, jog patvirtinto Detaliojo plano sprendiniai neatitiko tuo metu galiojusių teisės aktų reikalavimų. Taip pat pabrėžtina, kad remiantis ŽPLĮ 2 straipsnio 16 dalimi, įstatymo reikalavimai taikomi naujoms kapinėms, įsteigtoms po jo įsigaliojimo, kiti įstatymo taikymo apribojimai, susiję su kapinių planavimo procesu, įsatyme nenumatyti.

TPĮ 34 straipsnis nustato, kad savivaldybės lygmens bendrojo, specialiojo teritorijų planavimo dokumentų, detaliųjų planų valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atlieka apskrities viršininko administracija. Valstybinė teritorijų planavimo priežiūra - tai tikrinimas, ar planavimo sąlygos ir planavimo sąlygų sąvadas atitinka teisės aktų reikalavimus, bendrųjų, specialiųjų ir detaliųjų teritorijų planavimo dokumentų rengimo, svarstymo ir derinimo procedūrų kontrolė, taip pat tikrinimas, ar sprendiniai atitinka šio Įstatymo ir kitų teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimus. Pažymėtina, jog ŠAVA 2008 m. liepos 10 d. teritorijų planavimo dokumento patikrinimo aktu Nr. SA-155 nebuvo nustatyti jokie pažeidimai, tačiau iš bylos medžiagos matyti, kad patikrinimo metu detaliojo plano sprendiniai neatitiko nei planavimo sąlygų sąvade nurodytų, nei patvirtinto Specialiojo plano sprendinių, nei ŽPLĮ įstatymo reikalavimų.

Dėl paminėtų priežasčių konstatuotina, jog skundžiamu Nuolatinės statybos komisijos 2008 m. birželio 17 d. kompleksinio derinimo protokolu Nr. 89 buvo suderintas, o Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. rugpjūčio 28 d. sprendimu Nr. T-229 buvo patvirtintas teisės aktų ir Specialiojo bei Bendrojo plano sprendinių neatitinkantis Detalusis planas, todėl skundžiami atsakovo Šiaulių rajono savivaldybės administracijos aktai pripažintini neteisėtais ir naikintini. Dėl nustatytų aplinkybių kaip nepagrįstas naikintinas ir atsakovo Šiaulių apskrities viršininko administracijos 2008 m. liepos 10 d. atsakymas Nr. S3-583-K-(1.22).

Atsižvelgiant į pirmiau išdėstytą, apeliacinis skundas tenkinamas, pirmosios instancijos teismo sprendimas panaikinamas ir nauju sprendimu patenkinamas pareiškėjo skundas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 2 punktu, teisėjų kolegija

n u s p r e n d ž i a : Pareiškėjo Č. K. apeliacinį skundą tenkinti.

Šiaulių apygardos administracinio teismo 2009 m. lapkričio 16 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą.

Pareiškėjo Č. K. skundą tenkinti.

Panaikinti Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. rugpjūčio 28 d. sprendimą Nr. T-229 „Dėl Šiaulių miesto kapinių detaliojo plano tvirtinimo Dausiškių kaime, Šiaulių kaimiškojoje seniūnijoje, Šiaulių rajone", Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 15 d. sprendimu sudarytos Nuolatinės statybos komisijos 2008 m. birželio 17 d. kompleksinio derinimo protokolą Nr. 89 ir Šiaulių apskrities viršininko administracijos 2008 m. liepos 10 d. atsakymą Nr. S3-583-K-(1.22).

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai

Roma Sabina Alimienė

Anatolijus Baranovas

Artūras Drigotas